Neugliederung des Bundesgebietes

Neugliederung des Bundesgebietes ist ein Begriff aus dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (Art. 29 GG), der die Umgestaltung des territorialen Zuschnitts der Länder beispielsweise durch Fusionen oder Grenzkorrekturen regelt. Eine territoriale Neugliederung muss durch Volksentscheid bestätigt werden.

Seit Gründung der Bundesrepublik wird eine Neugliederung des Bundesgebiets immer wieder diskutiert. Die bislang einzig gelungene Neugliederung war die Fusion der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum neuen Land Baden-Württemberg im Jahre 1952. Der Versuch einer Fusion von Berlin und Brandenburg zu einem neuen Land Berlin-Brandenburg scheiterte im Mai 1996 bereits daran, dass in Brandenburg das notwendige Quorum des Neugliederungsstaatsvertrages nicht erreicht wurde, zudem stimmten 63 % der abstimmenden Bürger mit Nein.

Nicht unter den Begriff der Neugliederung im Sinne des Grundgesetzes fallen die 1990 vorgenommenen, teilweise von den 1952 bestehenden Ländergrenzen abweichenden Grenzziehungen der fünf neuen Bundesländer, ebenso wenig die kommunalen Neugliederungen innerhalb von Bundesländern (Zusammenschlüsse und Grenzänderungen von Gemeinden und Landkreisen, vor allem durch Gebietsreform).

Regelung der Neugliederung im Grundgesetz

Art. 29 Abs. 1 GG ermöglicht eine Neugliederung des Bundesgebiets, „um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ Sie muss durch Bundesgesetz erfolgen und durch einen Volksentscheid in allen betreffenden Ländern bestätigt werden. Damit stehen zwar nicht die Länder als solche (siehe Art. 79 Abs. 3 GG), aber deren Zahl und territorialer Zuschnitt durch den Neugliederungsartikel des Grundgesetzes unter Vorbehalt.

Der Neugliederungsartikel war bis 1955 von den westlichen Alliierten suspendiert und wurde mehrfach geändert.[1] Am bedeutsamsten ist die Änderung vom 28. August 1976, durch die aus der ursprünglichen Pflicht zur Neugliederung eine Kann-Bestimmung wurde.

Ein beschleunigtes Neugliederungsverfahren sehen die eigens für Baden-Württemberg und nach der deutschen Wiedervereinigung auch für Berlin und Brandenburg eingefügten Art. 118 und Art. 118a GG vor. Danach kann abweichend von der Regelung nach Art. 29 GG (mit obligatorischem Volksbegehren und Volksentscheid) auch eine bloße „Vereinbarung“ der jeweiligen Länder getroffen werden, die jedoch von der betroffenen Bevölkerung bestätigt werden muss.

Chronologie der Neugliederungsdebatten

Vorgeschichte

Neugliederung des Reichsgebietes in 14 Freistaaten, Vorschlag von Hugo Preuß, 1919

Das auffälligste Kennzeichen der territorialen Struktur des Alten Reiches war seine „extreme Zersplitterung“.[2] Einschneidende Änderungen der territorialen Gliederung Deutschlands gab es im Wesentlichen nur durch kriegerische Ereignisse und Eingriffe von außen: durch den Reichsdeputationshauptschluss im Jahr 1803 wurden fast sämtliche geistlichen Fürstentümer aufgelöst und viele kleinere Herrschaften größeren zugeordnet. Mit diesen mediatisierten Territorien wurden zahlreiche weltliche Fürsten für ihre linksrheinischen Gebietsverluste entschädigt. In der napoleonischen Epoche bis zum Wiener Kongress wurde die Zahl der Territorien von über 300 auf 39 verringert. In der Revolution von 1848 wurde über eine allgemeine Mediatisierung (im Sinne der Abschaffung von Kleinstaaten) nur diskutiert. Bereits im Vorparlament schlug die Linke erfolglos die Aufteilung Deutschlands in eine überschaubare Anzahl von Reichskreisen vor.[3] Die Frankfurter Nationalversammlung beließ es bei der Aufforderung an die Provisorische Zentralgewalt, zwischen Regierungen und Bevölkerungen zu vermitteln. Allein durch die Übertragung der süddeutschen Hohenzollernstaaten Ende 1849 an Preußen nahm die Zahl der Einzelstaaten ab.[4] Zu weiteren Änderungen kam es bis 1866 nur durch Erbfolge in einigen Kleinstaaten. Nach dem Deutschen Krieg und der Auflösung des Deutschen Bundes annektierte Preußen die souveränen Bundesstaaten Hannover, Nassau, Kurhessen und die Freie Stadt Frankfurt und verleibte sich Schleswig-Holstein endgültig ein. Im Norddeutschen Bund und im Kaiserreich (1867–1918) kam es nur zu kleineren Gebietsveränderungen.

Die eigentliche und bis heute andauernde Neugliederungsdebatte in Deutschland begann erst 1919 im Rahmen der Beratungen über eine neue Reichsverfassung und eine Reichsreform. Der von Hugo Preuß, dem ‚Vater der Weimarer Reichsverfassung‘, ausgearbeitete Plan, das Reich in 14 annähernd gleich große Gebiete einzuteilen, scheiterte, vor allem an Bedenken der Reichsregierung und dem Widerstand der Länder[5] In die Reichsverfassung wurde aber Art. 18 aufgenommen, der eine Neugliederung ermöglicht, dafür aber hohe Hürden setzt: „Zum Beschluß einer Gebietsänderung oder Neubildung sind drei Fünftel der abgegebenen Stimmen, mindestens aber die Stimmenmehrheit der Wahlberechtigten erforderlich.“ Tatsächlich kam es bis 1933 nur zu vier kleineren Gebietsänderungen: Zusammenschluss von Thüringen (1920), Vereinigung Coburgs mit Bayern (1920), Pyrmonts (1922) und Waldecks (1929) mit Preußen.

Ein Plan zur Reichsreform, der im Kern darauf abzielte, den Dualismus zwischen Reich und Preußen durch die Zerlegung des mit Abstand größten Landes in „neue“ Länder aufzulösen und im Gegenzug die Position der „alten“ Länder durch Kompetenzübertragungen aufzuwerten, scheiterte „weil sich die innenpolitischen Bedingungen für staatliche Reformen mit der 1930 aufbrechenden und durch die Wirtschaftskrise beschleunigten allgemeinen Systemkrise jäh verschlechterten“.[6]

Im Nationalsozialismus wurde 1934 Mecklenburg-Strelitz mit Mecklenburg-Schwerin zum Freistaat Mecklenburg vereinigt. Das Groß-Hamburg-Gesetz erweiterte 1937 das Stadtgebiet um 80 % und ließ Lübeck seine territoriale Eigenständigkeit verlieren.

Vor Entstehung der Bundesrepublik Deutschland

1948 riefen die drei westlichen Alliierten in den Frankfurter Dokumenten die Ministerpräsidenten der in ihren Besatzungszonen gebildeten Länder dazu auf, die Ländergrenzen zu überprüfen und Änderungsvorschläge vorzubringen. Die Grenzen der einzelnen Länder sollten überprüft und, wenn nötig, sollten unter Berücksichtigung ‚überlieferter Formen‘ neue Länder geschaffen werden, wobei keines im Vergleich zu den anderen zu groß oder zu klein sein sollte.

Da sich die Ministerpräsidenten in dieser Frage nicht einigen konnten, wurde der Parlamentarische Rat mit der Regelung der Neugliederungsfrage befasst. Dessen Entwurf fand Eingang in Art. 29 GG. Es gab einen verbindlichen Auftrag zur allgemeinen Neugliederung des Bundesgebietes („Das Bundesgebiet … ist neu zu gliedern“ – Abs. 1). Zudem konnte in Gebietsteilen, deren Landeszugehörigkeit sich nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung geändert hatte, binnen eines Jahres nach Inkrafttreten des Grundgesetzes durch Volksbegehren eine Änderung des Gebietszustandes gefordert werden (spezielle Neugliederung, Abs. 2). War ein Volksbegehren durch Zustimmung von mindestens 10 % der betroffenen Bevölkerung zustandegekommen, musste die Bundesregierung die Vorschläge in ihren Gesetzentwurf zur Neugliederung aufnehmen. Nach Annahme des Gesetzes waren in jedem Gebietsteil, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden sollte, Volksentscheide durchzuführen (Abs. 3). Fiel der Entscheid auch nur in einem Gebietsteil negativ aus, war das Gesetz erneut im Deutschen Bundestag einzubringen und bedurfte nach erneuter Verabschiedung eines Volksentscheids im gesamten Bundesgebiet (Abs. 4). Die Neugliederung sollte innerhalb von drei Jahren nach Verkündigung des Grundgesetzes abgeschlossen sein (Abs. 6).

Im Genehmigungsschreiben für das Grundgesetz wurde Art. 29 GG von den alliierten Militärgouverneuren „bis zum Zeitpunkt des Friedensvertrages“ suspendiert. Lediglich die Sonderregelung für den südwestdeutschen Raum nach Art. 118 GG konnte in Kraft treten.

Im Westdeutschland der Nachkriegszeit

Mehrfach unterbreiteten Ausschüsse und Sachverständigenkommissionen Vorschläge für eine Länderneugliederung, etwa der Bundestagsausschusses für „innergebietliche Neuordnung“, der 1952 eingesetzte Luther-Ausschuss oder die 1970 berufene Ernst-Kommission. Von Bedeutung war außerdem 1950 die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten, auf der grundsätzliche Überlegungen („Leitsätze“)[7] zu einer optimalen Gebietsstruktur diskutiert wurden. Der Luther-Ausschuss erarbeitete zwar mehrere Vorschläge für eine Neugliederung des mittelwestdeutschen Raumes, hielt aber eine umfassende Länderneugliederung für nicht erforderlich.

Auch aus Wissenschaft (Rutz, Miegel, Ottnad u. a.) und Politik (Döring, Apel u. a.) gab es mehrere, zum Teil sehr weitreichende Neugliederungsvorschläge, von denen jedoch bisher keiner umgesetzt wurde. Vielfach wird die Forderung nach einer Länderneugliederung aus wahltaktischen Gründen aufgegriffen, häufig von Politikern aus Geberländern im Länderfinanzausgleich gegenüber Nehmerländern.

Bereits der erste gewählte Landtag Schleswig-Holsteins brachte seine Erwartung einer Neugliederung zum Ausdruck: er erließ 1949 nicht etwa eine Landesverfassung, sondern eine „Landessatzung“, um – analog zum Begriff „Grundgesetz“ – deren vorläufigen Charakter zum Ausdruck zu bringen. Erst die nach der Verfassungsreform von 1990 vom Landtag verabschiedete Verfassung trug auch den Namen Landesverfassung. Die damaligen Bestrebungen Schleswig-Holsteins zur Neugliederung spiegeln sich auch im Gerichtsaufbau des Landes wider: Erst 1991 errichtete das Land ein eigenes Oberverwaltungsgericht, welches fortan die Aufgaben wahrnahm, die bis dato das Oberverwaltungsgericht Lüneburg als gemeinsames Oberverwaltungsgericht der Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein wahrgenommen hatte. Erst am 1. Mai 2008 nahm das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht seine Arbeit auf. Bis dahin wurden landesverfassungsrechtliche Rechtsstreite vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen, das als Landesverfassungsgericht tätig wurde.

Die Bildung des Landes Baden-Württemberg nach Art. 118 GG

Im südwestdeutschen Raum erschienen territoriale Änderungen vordringlich, da er durch die Grenze zwischen der französischen und der amerikanischen Besatzungszone, die sich an der Autobahn Karlsruhe-Stuttgart-Ulm (heutige A 8) orientierte, besonders ungünstig aufgeteilt war. Art. 118 GG sah abweichend von der Regelung in Artikel 29 eine Neugliederung durch Vereinbarung der drei südwestdeutschen Länder vor. Ohne eine solche Vereinbarung wäre die Neugliederung durch das Bundesgesetz geregelt worden, das eine Volksbefragung vorsah. Da sich die Länder nicht über eine Neuordnung einigen konnten, musste der Bund dies per Gesetz regeln. Umstritten war dabei vor allem der Abstimmungsmodus. Das Neugliederungsgesetz vom 25. April 1951 teilte das Abstimmungsgebiet in vier Zonen ein (Nordwürttemberg, Nordbaden, Südwürttemberg-Hohenzollern, Südbaden). Die Vereinigung der Länder sollte als akzeptiert gelten, wenn sich eine Mehrheit im gesamten Abstimmungsgebiet sowie in drei der vier Zonen ergab. Da eine Mehrheit in den beiden württembergischen Zonen sowie in Nordbaden bereits abzusehen war (dies zeigte der Ausgang einer Probeabstimmung am 24. September 1950), favorisierte diese Regelung die Vereinigungsbefürworter. Nach einem heftigen Abstimmungskampf, fiel am 9. Dezember 1951 die Entscheidung. In beiden Teilen Württembergs votierten die Wähler mit 93,5 % und 91,4 % für die Fusion, in Nordbaden mit 57,1 %, während in Südbaden nur 37,8 % dafür waren. In drei von vier Abstimmungsbezirken gab es daher eine Mehrheit für die Bildung des Südweststaates, insgesamt stimmten 69,7 % für die Bildung eines neuen Bundeslandes. Hätte das Ergebnis in Gesamtbaden gezählt, so hätte sich eine Mehrheit von 52,2 % für eine Wiederherstellung des (separaten) Landes Baden ergeben. Auf der Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 25. April 1952 wurde der erste Ministerpräsident gewählt. Damit war das neue Land Baden-Württemberg gegründet.

Die Volksbegehren von 1956

Die Pariser Verträge beendeten das Besatzungsstatut und verliehen Westdeutschland die Souveränität. Damit begann die Einjahresfrist von Art. 29 Abs. 2 GG zu laufen. 1956 wurden auf Grund des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid usw. vom 23. Dezember 1955 acht Volksbegehren durchgeführt, von denen sechs erfolgreich waren, weil die in Artikel 29 Abs. 3 geforderte Zustimmung eines Zehntels der Abstimmungsberechtigten erreicht war:

  • Wiederherstellung des Landes Oldenburg 12,9 %
  • Wiederherstellung des Landes Schaumburg-Lippe 15,3 %
  • Umgliederung der Regierungsbezirke Koblenz und Trier des Landes Rheinland-Pfalz nach Nordrhein-Westfalen 14,2 %
  • Umgliederung der Regierungsbezirke Montabaur und Rheinhessen des Landes Rheinland-Pfalz nach Hessen 25,3 % bzw. 20,2 %[8]

Einer Beschwerde gegen den vom Bundesinnenministerium abgelehnten Antrag auf ein Volksbegehren zur Wiederherstellung des Landes Baden wurde vom Bundesverfassungsgericht am 30. Mai 1956 stattgegeben.[9] Beim daraufhin im Gebietsteil Baden angesetzten Volksbegehren forderten 15,1 % der Abstimmungsberechtigten eine Änderung des Gebietszustands.[10] Damit war auch in Baden die für einen Volksentscheid nötige Zehnprozentschranke überschritten.

Die beiden pfälzischen Volksbegehren (für Rückgliederung an Bayern bzw. Angliederung an Baden-Württemberg) scheiterten mit 7,6 % bzw. 9,3 %. Weitere Anträge auf Volksbegehren (Lübeck, Geesthacht, Lindau, Achberg, 62 südhessische Gemeinden) waren bereits vom Bundesinnenminister als unzulässig abgelehnt bzw. im Fall Lindaus zurückgezogen worden. Die Ablehnung wurde am 5. Dezember 1956 im Falle Lübecks vom Bundesverfassungsgericht bestätigt.

Die Entwicklung bis zum Hessenurteil des Bundesverfassungsgerichts 1961

Nach Art. 29 Abs. 3 GG hätte der Bundesgesetzgeber innerhalb von drei Jahren ein Gesetz zur Neugliederung des Bundesgebietes vorlegen sollen. Nach Annahme des Gesetzes wäre in jedem Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden sollte, der Teil des Gesetzes, der dieses Gebiet betrifft, zum Volksentscheid zu bringen. War bereits ein Volksbegehren nach Absatz 2 zustande gekommen, so war in dem betreffenden Gebiet in jedem Falle ein Volksentscheid durchzuführen. Da die Dreijahresfrist, ohne dass irgendetwas geschehen war, am 5. Mai 1958 verstrichen war, klagte die hessische Landesregierung im Oktober 1958 auf Erfüllung der Bundespflicht. Im so genannten Hessenurteil vom 11. Juli 1961 wies das Bundesverfassungsgericht die Beschwerde Hessens mit der Begründung ab, dass Art. 29 GG die Neugliederung des Bundesgebietes zu einer ausschließlichen Angelegenheit des Bundes mache. Gleichzeitig bekräftigte das Gericht die Pflicht zur Neugliederung des Bundesgebietes als bindenden Auftrag an die zuständigen Verfassungsorgane und stellte klar, dass eine Neugliederung nicht zwingend durch ein Gesetz im technischen Sinne („uno actu“) sondern auch in Teilregelungen („Phasen“) erfolgen könne.[11]

Die Entwicklung bis zur Verfassungsänderung von 1969

Das Thema Neugliederung wurde weiterhin in der Öffentlichkeit diskutiert, so u. a. auf der Loccumer Tagung 1968 oder dem vierten Cappenberger Gespräch der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft 1969.[12]

Auf Seiten der Politik einigte sich die Große Koalition darauf, die unerledigten Volksbegehren durch eine Verfassungsänderung zum Abschluss zu bringen. Im geänderten Abs. 3 wurden nun bindende Fristen für die erforderlichen Volksentscheide gesetzt. Die Volksentscheide in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz sollten bis zum 31. März 1975, der in Baden bis zum 30. Juni 1970 durchgeführt werden. Das Quorum wurde auf ein Viertel der zum Landtag wahlberechtigten Bevölkerung festgesetzt. Abs. 4 bestimmte, dass vom Ergebnis des Volksentscheides nur abgewichen werden darf, soweit dies zur Erreichung der Ziele der Neugliederung nach Absatz 1 erforderlich ist.

Die Ernst-Kommission

In seiner Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 gab Bundeskanzler Willy Brandt bekannt: „Für die Länderneugliederung werden wir von dem nach Artikel 29 des Grundgesetzes gestellten Auftrag ausgehen.“'[13] Dafür wurde eine Sachverständigen-Kommission eingesetzt, die nach ihrem Vorsitzenden, dem früheren Staatssekretär Professor Werner Ernst benannt war. Nach zweijähriger Arbeit legten die Experten 1973 ein Gutachten vor, das jeweils einen Alternativvorschlag für Norddeutschland und den mittel- und südwestdeutschen Raum vorsah. Im Norden sollte entweder ein einziges Bundesland Nord aus Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen und Niedersachsen (Lösung A) oder es sollten zwei neue Länder gebildet werden: ein Land Nordost aus Schleswig-Holstein, Hamburg und dem nördlichen Niedersachsen (von Cuxhaven bis Lüchow-Dannenberg) und ein Land Nordwest aus Bremen und dem übrigen Niedersachsen (Lösung B). Im Mittel- bzw. Südwesten sollte entweder Rheinland-Pfalz (mit Ausnahme des Großteils des Landkreises Germersheim) mit Hessen und dem Saarland unter Einschluss von Mannheim, Heidelberg und dem Rhein-Neckar-Kreis zu einem neuen Bundesland Mittelwest vereinigt werden (Lösung C); der Großteil des Kreises Germersheim wäre dann an Baden-Württemberg gefallen. Oder aus Baden-Württemberg, dem Saarland, der Pfalz (einschließlich der Region Worms) und dem größten Teil des Kreises Bergstraße wäre ein neues Land Südwest zu bilden; das restliche Rheinland-Pfalz wäre dann mit Hessen zu einem neuen Land Mittelwest zu vereinigen (Lösung D). Beide Alternativen waren untereinander kombinierbar (AC, BC, AD, BD). Darüber hinaus schlug die Kommission kleinere Grenzkorrekturen in den Räumen Ulm/Neu-Ulm, Wertheim/Tauberbischofsheim, Ahrweiler/Neuwied, Altenkirchen, Osnabrück/Tecklenburg und Kassel/Münden vor.

Gleichzeitig erarbeitete die Kommission Kriterien für eine Qualifizierung der Richtbegriffe von Art. 29 Abs. 1 GG. An die erste Stelle rückte sie das Erfordernis der Leistungsfähigkeit jedes Landes, unterteilt in die Komponenten wirtschaftliche, finanzielle, politische und administrative Leistungsfähigkeit. Um Verwaltungsaufgaben adäquat erfüllen zu können, hielt sie eine Bevölkerungszahl von mindestens fünf Millionen pro Land für erforderlich. Demgegenüber bezeichnete sie die „landsmannschaftliche Verbundenheit“ als ein nicht quantifizierbares und kaum objektivierbares Kriterium.[14]

Nach relativ kurzer Diskussion und überwiegend negativem Echo bei den betroffenen Ländern und großen Teilen der Fachwelt wurden die Vorschläge ad acta gelegt[15]. Die Bevölkerung hatte auf die Neugliederungsvorschläge mit großer Gelassenheit reagiert.[16]

Volksentscheide und Verfassungsänderung in den 1970er Jahren

In Baden fand am 7. Juni 1970 ein Volksentscheid statt: 81,9 % der Abstimmenden stimmte für den Verbleib beim Land Baden-Württemberg; 18,1 % entschieden sich für eine Wiederherstellung des alten Landes Baden.[17] In Niedersachsen und Rheinland-Pfalz wurden am 19. Januar 1975 Volksentscheide durchgeführt. Dabei entschieden sich:

Die beiden Volksentscheide in Niedersachsen waren somit erfolgreich. Damit war der Gesetzgeber zum Handeln gezwungen, denn vom Ergebnis eines Volksentscheids durfte nur abgewichen werden, wenn dies zur Erreichung der Ziele der Neugliederung nach Abs. 1 erforderlich war. Er reagierte, indem er im Gesetz über die Regelung der Landeszugehörigkeit des Verwaltungsbezirks Oldenburg und des Landkreises Schaumburg-Lippe nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2 des Grundgesetzes bestimmte, dass beide Gebiete bei Niedersachsen verbleiben müssen. Begründung war, dass die Schaffung selbständiger Länder Oldenburg und Schaumburg-Lippe den Zielen einer zeitgerechten Neugliederung widerspreche.[19] Eine Klage des „Komitees Volksentscheid Oldenburg“ gegen diese Entscheidung wurde vom Bundesverfassungsgericht am 1. August 1978 als unzulässig abgewiesen.[20]

Am 24. August 1978 wurde der bis dahin bindende Auftrag zur Neugliederung des Bundesgebiets in eine Kann-Vorschrift abgeändert: „Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden …“ – Abs. 1. Gleichzeitig wurden die Richtbegriffe für eine Neugliederung geändert. Die Begriffe der Größe und Leistungsfähigkeit rückten nunmehr an die erste Stelle; der Begriff des sozialen Gefüges entfiel, an seine Stelle traten die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung. Der im alten Absatz 4 mögliche Volksentscheid im gesamten Bundesgebiet wurde gestrichen; somit kann eine Änderung der Landeszugehörigkeit nicht mehr gegen den Willen der betroffenen Bevölkerung erzwungen werden. Der neue Absatz 4 ermöglicht Volksbegehren in „einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat“.

Die Wiederaufnahme der AKK-Frage und der Nordstaat-Diskussion

Ende der 1980er Jahre bemühte sich der CDU-Abgeordnete Johannes Gerster durch eine Änderung von Art. 29 Abs. 7 GG eine Rückgliederung der rechtsrheinischen Mainzer Stadtteile (siehe AKK-Konflikt) zu ermöglichen. Die erforderliche Zweidrittelmehrheit kam aber nicht zustande. Mit der 1994 vollzogenen Erhöhung der Schwelle für geringfügige Gebietsänderungen (siehe Abschnitt „Verfassungsänderung von 1994“) ist aber gleichwohl eine verbesserte rechtliche Grundlage für eine solche Änderung im Grundgesetz geschaffen worden. Auch die Diskussion um eine Neuordnung des norddeutschen Raumes lebte kurzzeitig wieder auf. Dabei wurden verschiedene Varianten (Vereinigung der vier Länder oder Verbund von Hamburg und Schleswig-Holstein) erörtert, aber letztlich blieb es beim Status quo.

Nach der Wiedervereinigung

Die Länderneubildung in Ostdeutschland

Eine generelle Neugliederungsdebatte begann kurz vor der Wiedervereinigung. Obwohl es aus Wissenschaft (Werner Rutz u. a.) und Politik (Gobrecht) Vorschläge für die Einführung von nur zwei, drei oder vier Ländern auf dem Gebiet der DDR gab, wurden durch das Ländereinführungsgesetz vom 22. Juli 1990 aus den 14 Bezirken (ohne Ost-Berlin) fünf Länder gebildet, die sich weitgehend an den Grenzen der in der DDR bis 1952 bestehenden Länder orientieren. Der Versuch Sachsens, während der Debatten der Gemeinsamen Verfassungskommission Art. 29 GG wieder zu einer „Soll-Vorschrift“ zu machen, scheiterte.[21] Auch ein Vorschlag des damaligen Bundesinnenministers Schäuble, die bisher geltenden materiellen Kriterien für die Neugliederung zu streichen und eine befristete Neugliederungsmöglichkeit in zwei Phasen (bis Ende 1993 bzw. Ende 1999) zu schaffen, wurde von den Ländern mit großer Mehrheit abgelehnt.[22] Aber die Kommission empfahl, für den Raum Berlin/Brandenburg ein vereinfachtes Neugliederungsverfahren einzuführen.

Fränkischer Autonomieversuch

1989/1990 versuchte die Fränkische Landsmannschaft, ein Bundesland Franken durch eine Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Art. 29 GG mithilfe einer Unterschriftensammlung einzufordern. Dieses hätte die fränkischen Regierungsbezirke von Bayern sowie die zu Baden-Württemberg (Tauberfranken) und Thüringen gehörigen fränkischen Gebiete umfasst. Die Unterschriftensammlung war erfolgreich, die Durchführung eines Volksbegehrens wurde jedoch vom Bundesinnenministerium abgelehnt. Eine Klage der Initiatoren des Volksbegehrens vor dem Bundesverfassungsgericht[23] gegen diese Entscheidung 1997 und ein weiterer Gang zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte 1999 hatten keinen Erfolg.

Verfassungsänderung von 1994

Der 1994 neu in das Grundgesetz eingeführte Art. 118a GG sieht analog zu den Bestimmungen des alten Art. 118 GG eine Vereinigung von Berlin und Brandenburg abweichend von den Vorschriften des Art. 29 GG durch Vereinbarung beider Länder vor. Art. 29 GG wurde nochmals geändert und sieht u. a. auch eine Neugliederung durch Staatsvertrag zwischen Ländern vor; die maximale Einwohnerzahl für kleinere Gebietsänderungen (nach Abs. 7) wird auf 50.000 erhöht.

Gescheiterte Länderfusion Berlin-Brandenburg

Der tatsächliche Versuch der Fusion von Berlin und Brandenburg zu einem neuen Land Berlin-Brandenburg scheiterte im Mai 1996. Zwar war der Staatsvertrag zwischen Berlin und Brandenburg mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit in beiden Parlamenten angenommen worden, aber das laut Art. 3 Abs. 1 des Neugliederungsstaatsvertrages notwendige Quorum von 25 % der Abstimmungsberechtigten in jedem der beiden Länder wurde nicht erreicht. Der Fusionsvertrag wäre also schon mangels Mindestzustimmung nicht in Kraft getreten. Insgesamt votierten rund 63 % der abstimmenden Bürger mit Nein, knapp 37 % mit Ja. Ablehnend war vor allem die Mehrheit der brandenburgischen Wähler.

Mitteldeutschland

Aus dem südlichen Sachsen-Anhalt kam wiederholt die Initiative zur Bildung eines Bundeslandes „Mitteldeutschland“, wobei der Name, die Landeshauptstadt und die Gliederung unterhalb der Landesebene ungeklärt sind. Über eine Unterschriftensammlung, initiiert und organisiert vom Landtagsabgeordneten Bernward Rothe im Raum Halle (Saale)/Leipzig kamen bis zum Juli 2015 über 8000 Unterstützer-Unterschriften zusammen. Der daraufhin eingereichte Antrag auf ein Volksbegehren, um für diesen Raum eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeizuführen[24] wurde am 30. September 2015 vom Bundesinnenministerium als „unzulässig und unbegründet“ abgelehnt[25]. Es handle sich bei dem in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum nicht um einen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum im Sinne von Art. 29 Abs. 4 GG. Gegen diese Entscheidung legte Rothe als Vertrauensmann der Initiative am 2. November 2015 Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht ein[26].

Fazit

Ob es je zu einer Neugliederung des Bundesgebiets kommen wird, ist fraglich. Das liegt weniger an dem in Art. 29 GG vorgesehenen Prozedere, das in der jetzigen Form „eher hindernd als fördernd“ (Schmidt-Jortzig)[27] ist, als vor allem am mangelnden Willen und Interesse in Politik[28] und Bevölkerung. Allenfalls könnten der demografische Wandel und/oder finanzielle Zwänge in den kommenden Jahren zu Länderfusionen führen.

Neugliederung mit dem Ziel weniger Länder

Vorschläge zur Zusammenlegung von Ländern werden immer wieder von verschiedenen Seiten vorgetragen.

Der Vorstoß des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Kurt Beck zur Fusion seines Landes mit dem Saarland vom Januar 2003 stieß dort auf Ablehnung.

Ebenfalls im Jahr 2003 forderte Brandenburgs Ministerpräsident Matthias Platzeck die Zusammenlegung von Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern.

Die immer wieder ins Gespräch gebrachte Vereinigung des Landes Bremen mit dem Land Niedersachsen zu einem Nordweststaat hat derzeit geringe Aussichten auf Erfolg. In Teilen Norddeutschlands ist die Diskussion in Politik und Medien über einen Nordstaat ein Dauerthema.

Im Oktober 2014 regte die Ministerpräsidentin des Saarlandes, Annegret Kramp-Karrenbauer, die Diskussion über Fusionen einzelner Bundesländer an. Sie forderte eine radikale Neuordnung der Bundesrepublik, falls es bei der Reform des Finanzausgleichs zu keiner Entlastung der armen Länder komme. „Wir würden dann darüber reden müssen, wie wir uns in Deutschland insgesamt zukunftsfähig aufstellen, konkret, ob es künftig nur noch sechs oder acht Bundesländer gibt, statt der bisherigen 16 Länder.“[29]

Argumente für und gegen eine Neugliederung

Als Argumente für eine Neugliederung werden typischerweise vorgebracht:

  • Einsparung von Verwaltungskosten durch Wegfall von Landesparlamenten und -regierungen [30]
  • durch weniger Landtagswahlen wird der Dauerwahlkampf eingeschränkt und es entsteht somit eine reformfreudigere Bundespolitik
  • gerechtere Verteilung der Stimmen im Bundesrat
  • gewichtigere Vertretung der Länderinteressen im Zentralstaat
  • gemeinsame Politik zwischen einem Stadtstaat und dem umliegenden Land
  • bessere Entwicklung für vormals geteilte Ballungsräume
  • größerer Einfluss der Länder, wenn sie als Regionen vom Gewicht der kleinen bis mittleren EU-Mitgliedstaaten in Europa mitsprechen wollen.[31]

Häufig genannte Argumente gegen eine Neugliederung sind:

  • Verlust regionaler Identifikation und Machtverlust durch Wegfall einer eigenen politischen Führung
  • Verlust von Sitzen im Bundesrat durch begünstigende Gewichtung kleinerer Länder im Grundgesetz
  • mögliche Vernachlässigung des Umlandes bei Fusion mit einem Stadtstaat, falls sich die Politik auf die Großstadt konzentriert (Beispiel Berlin-Brandenburg), oder gerade das Gegenteil: Verlust des Stadtstaatenprivilegs durch Angliederung an einen größeren Flächenstaat (Beispiel Bremen-Niedersachsen)
  • Übernahme der Probleme der Vorgängerländer wie Landesschulden oder strukturschwache Regionen
  • weitaus größere Unterschiede bei der Fläche und der Anzahl der Einwohner bei den Gliedstaaten anderer Bundesstaaten (Schweiz, USA, Brasilien) haben keine Forderung nach einer Neugliederung hervorgebracht
  • Verlust der Bürgernähe einer Regierung durch größere Zuständigkeitsbereiche und Schwächung der direkten Demokratie
  • möglicherweise geringere Einsparung von Verwaltungskosten durch Einrichtung von regionalen Mittelinstanzen[32] als Kompensation für verlorene Hauptstadtfunktionen.[33]

Arten und Vorschläge der Neugliederung

Es gibt unterschiedliche Arten der Neugliederung, die in den verschiedenen Vorschlägen meist als Gesamtkonzept kombiniert werden: Fusionen von Ländern (wie 1952 zu Baden-Württemberg) oder Grenzkorrekturen zwischen zwei Ländern (wie z. B. 1955 als der Landkreis Lindau zurück zu Bayern) kam.

Konkrete Vorschläge für eine Neugliederung nach 1990

17-Länder-Lösung nach Rutz Döring-Modell 2003 Rutz-8-Länder-Lösung 1995 Miegel-Modell 1990 Rutz-6-Länder-Lösung 1995 Apel-Modell 1997 6 gleich große Länder
17 Länder 9 Länder 8 Länder 7 Länder 6 Länder 6 Länder 6 Länder
Neugliederung
(anderer Länder-
zuschnitt) 		Fusion Neugliederung Fusion und
Spaltung ST
(ähnliche Einwohnerzahl) 		Neugliederung Fusion Fusion
(ähnliche Einwohnerzahl)
Werner Rutz 1995 Döring 2003 Werner Rutz 1995 Miegel 1990 und Ottnad 1997 Werner Rutz 1995 Apel 1997 Barthelmess/ Hübl, 2006

Fast alle Fusionsmodelle erzwingen eine durchschnittliche Vergrößerung der Länder durch Zusammenlegung. Daher lassen sich die Eckdaten der zu schaffenden Länder arithmetisch aus den bisherigen Ländern berechnen. Da diese Varianten formal „einfach“ zu schaffen wären, stehen diese Modelle in der folgenden Einzelerläuterung vornean.

In den folgenden Tabellen werden die Metropolregionen in Bundesländern, in denen ihr Zentrum liegt – was nicht zwingend heißt, dass dort die Mehrheit der Einwohner lebt, siehe Bremen – fett gedruckt. Kleindruck bedeutet dem gegenüber, dass das betreffende Land nur marginale Anteile hat.

16 Länder (derzeitiger Stand)

Nach bisherigem Stand sieht es wie folgt aus.

  • Ländergrößen zwischen 419 und 70.552 km², im Durchschnitt 22.318 km² bei einem Gini-Koeffizienten von 56,80 %
  • Einwohnerzahlen zwischen 0,7 und 18 Millionen, im Durchschnitt 5,14 Millionen bei einem Gini-Koeffizienten von 53,97 %
  • Einwohnerdichten zwischen 72 und 3834 Einwohnern pro km²
  • Die Zentren der 11 Metropolregionen liegen in nur 9 der 16 Länder.
    • 3 Länder kommen ohne nennenswerte Anteile an Metropolregionen aus.
    • 6 Metropolregionen liegen nicht-marginal an Ländergrenzen
Bisherige Bundesländer
Land

 Fläche 
[km²][34]
 Einw.
[Mio.][34]
 Einw.
je km²[34]
 Metropolregionen


 Hauptstadt


 BR
Baden-Württemberg 35.751 10,750 301 Stuttgart, Rhein-Neckar Stuttgart 6
Bayern 70.552 12,520 177 München, Nürnberg, Rhein-Main München 6
Berlin 891 3,416 3.834 Berlin — 4
Brandenburg 29.480 2,536 86 Berlin Potsdam 4
Bremen 419 0,663 1.640 Bremen Bremen (de facto) 3
Hamburg 755 1,771 2.344 Hamburg — 3
Hessen 21.115 6,073 288 Rhein-Main, Rhein-Neckar Wiesbaden 5
Mecklenburg-Vorpommern 23.185 1,680 72 Hamburg Schwerin 3
Niedersachsen 47.625 7,972 167 Hannover, Bremen, Hamburg, Hannover 6
Nordrhein-Westfalen 34.086 17,997 528 Rhein-Ruhr Düsseldorf 6
Rheinland-Pfalz 19.853 4,046 204 Rhein-Main, Rhein-Neckar Mainz 4
Saarland 2.569 1,037 404 Saarbrücken 3
Sachsen 18.418 4,220 229 Sachsendreieck Dresden 4
Sachsen-Anhalt 20.447 2,412 118 Sachsendreieck Magdeburg 4
Schleswig-Holstein 15.799 2,837 180 Hamburg Kiel 4
Thüringen 16.172 2,289 142 Sachsendreieck Erfurt 4
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle Berlin 69

9-Länder-Modell

In diesem Modell fusionieren Schleswig-Holstein und Hamburg mit Mecklenburg-Vorpommern, Berlin mit Brandenburg und Sachsen-Anhalt, Sachsen mit Thüringen, Niedersachsen mit Bremen und Rheinland-Pfalz mit dem Saarland. Dieser Vorschlag wurde vom FDP-Politiker Walter Döring ins Gespräch gebracht.[35]

  • Ländergrößen zwischen 21.225 und 70.552 km²
  • Einwohnerzahlen zwischen 5 und 18 Millionen
  • Einwohnerdichten zwischen 158 und 528 Einwohnern pro km²
  • Die Zentren der 11 Metropolregionen liegen in 8 der 9 Länder
    • Alle Länder haben nennenswerte Anteile an Metropolregionen
    • 3 Metropolregionen liegen nicht-marginal an Ländergrenzen
Döring-Modell 2003
Land


 Fläche 
[km²]
[34]
 Einw.
[Mio.]
[34]
 Einw.
je km²
[34]
 Metropolregionen



Baden-Württemberg 35.751 10,750 301 Stuttgart, Rhein-Neckar
Bayern 70.552 12,520 177 München, Nürnberg, Rhein-Main
Berlin-Brandenburg-ST 50.818 8,364 165 Berlin
Hessen 21.115 6,073 288 Rhein-Main, Rhein-Neckar
Niedersachsen/Bremen 48.029 8,635 180 Hannover, Bremen, Hamburg
Nordrhein-Westfalen 34.086 17,997 528 Rhein-Ruhr
Nordstaat (SH/HH/MV) 39.739 6,288 158 Hamburg
Rheinland-Pfalz/Saarland 22.422 5,083 227 Rhein-Main, Rhein-Neckar
Thüringen-Sachsen 34.590 6,509 188 Sachsendreieck
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle

8-Länder-Modell

Im Modell nach Henning Voscherau fusionieren Schleswig-Holstein mit Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen mit Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz mit dem Saarland, Hessen und Thüringen, Berlin mit Brandenburg und Niedersachsen mit Bremen.[36]

  • Ländergrößen zwischen 30.371 und 70.552 km², im Durchschnitt 44.638 km², bei einem Gini-Koeffizienten von 84,35 %
  • Einwohnerzahlen zwischen 6 und 18 Millionen, im Durchschnitt 10,28 Millionen, bei einem Gini-Koeffizienten von 78,73 %
  • Einwohnerdichten zwischen 158 und 528 Einwohnern pro km²
  • Die Zentren der 11 Metropolregionen liegen in allen 8 Ländern
    • Alle Länder haben nennenswerte Anteile an Metropolregionen
    • 3 Metropolregionen liegen nicht-marginal an Ländergrenzen
Land


 Fläche 
[km²]
[34]
 Einw.
[Mio.]
[34]
 Einw.
je km²
[34]
 Metropolregionen



 Hauptstadt



Baden-Württemberg 35.751 10,750 301 Stuttgart, Rhein-Neckar Stuttgart
Bayern 70.552 12,520 177 München, Nürnberg, Rhein-Main München
Berlin-Brandenburg 30.371 5,952 196 Berlin Potsdam
HE/TH/RP/SL 59.709 13,445 225 Rhein-Main, Rhein-Neckar, Sachsendreieck n/a
Niedersachsen/Bremen 48.029 8,635 180 Hannover, Bremen, Hamburg Hannover
Nordrhein-Westfalen 34.086 17,997 528 Rhein-Ruhr Düsseldorf
Nordstaat (SH/HH/MV) 39.739 6,288 158 Hamburg Kiel oder Schwerin
Sachsen-Sachsen-Anhalt 38.865 6,632 171 Sachsendreieck Dresden
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle Berlin

6-Länder-Modell

Das Modell von Andreas Barthelmess und Philipp Hübl, Mitglieder des Club of Rome, geht noch etwas weiter als das Modell von Henning Voscherau. Zusätzlich zu seinem Modell fusionieren die Länder Berlin-Brandenburg und Sachsen/Sachsen-Anhalt, sowie die Länder Niedersachsen/Bremen mit Hamburg/Schleswig-Holstein/Mecklenburg-Vorpommern.[37]

  • Ländergrößen zwischen 34.086 und 87.768 km², im Durchschnitt 59.157 km², bei einem Gini-Koeffizienten von 82,16 %
  • Einwohnerzahlen zwischen 11 und 18 Millionen, im Durchschnitt 13,70 Millionen, bei einem Gini-Koeffizienten von 91,01 %
  • Einwohnerdichten zwischen 158 und 528 Einwohnern pro km²
  • Die Zentren der 11 Metropolregionen liegen in allen 6 Ländern
    • Alle Länder haben mindestens eine Metropolregion
    • 3 Metropolregionen liegen nicht-marginal an Ländergrenzen
6 Länder mit jeweils ungefähr gleich vielen Einwohnern
Land


 Fläche 
[km²]
[34]
 Einw.
[Mio.]
[34]
 Einw.
je km²
[34]
 Metropolregionen



Baden-Württemberg 35.751 10,750 301 Stuttgart, Rhein-Neckar
Bayern 70.552 12,520 177 München, Nürnberg, Rhein-Main
Mittelrhein-Thüringen (HE/TH/RP/SL) 59.709 13,445 225 Rhein-Main, Rhein-Neckar, Sachsendreieck
Nordrhein-Westfalen 34.086 17,997 528 Rhein-Ruhr
Hansebund (NI/SH/HH/MV/HB) 87.768 14,923 170 Hamburg, Hannover, Bremen
Brandenburg-Sachsen (SN/BE/BB/ST) 69.236 12,584 182 Berlin, Sachsendreieck
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle

7-Länder-Modell

Auch das 7-Länder-Modell nach Miegel und Ottnad[38] ist, von der Zweiteilung Sachsen-Anhalts abgesehen, ein reines Fusionsmodell.

In diesem Modell fusionieren Schleswig-Holstein mit Hamburg, Niedersachsen und Bremen. Berlin fusioniert mit Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und dem Norden Sachsen-Anhalts. Sachsen fusioniert mit Thüringen und dem Süden Sachsen-Anhalts. Das Land Rheinland-Pfalz fusioniert mit dem Saarland und Hessen.

  • Ländergrößen zwischen 34.086 und 70.552 km²
  • Einwohnerzahlen zwischen 8 und 18 Millionen
  • Einwohnerdichten zwischen 134 und 528 Einwohnern pro km²
  • In jedem Land liegt mindestens 1 Zentrum einer der 11 Metropolregionen
    • 1 Bundesland beheimatet 3 Metropolregionen
    • 1 Metropolregion liegt nicht-marginal an Ländergrenzen
7-Länder-Modell nach Miegel und Ottnad
Land


 Fläche 
[km²]
[34]
 Einw.
[Mio.]
[34]
 Einw.
je km²
[34]
 Metropolregionen



 Hauptstadt



Baden-Württemberg 35.751 10,750 301 Stuttgart, Rhein-Neckar Stuttgart
Bayern 70.552 12,520 177 München, Nürnberg, Rhein-Main München
Berlin-BB/MV/-ST-Nord 63.942 8,551 134 Berlin, Hamburg Potsdam
Hessen/RP/Saarland 43.537 11,156 256 Rhein-Main, Rhein-Neckar Wiesbaden und/oder Mainz
Niedersachsen/SH/HH/HB 64.584 13,243 205 Hamburg, Hannover, Bremen Hannover
Nordrhein-Westfalen 34.086 17,997 528 Rhein-Ruhr Düsseldorf
Thüringen-Sachsen-ST-Süd 44.650 7,972 179 Sachsendreieck Dresden
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle Berlin

8-Länder-Modell nach Rutz

Das 8-Länder-Modell nach Werner Rutz 1995[39] ist zum einen bemüht, vergleichbar große Länder zu schaffen, zum anderen Wirtschaftsräume – insbesondere die 11 Metropolregionen – unzerschnitten auf nur je ein Land auszudehnen. Neben der Teilung und Fusion einiger Länder sieht das Modell auch Grenzkorrekturen vor, die darauf abzielen, die Vorschläge bei den Bevölkerungen der Länder konsensfähig zu machen – z. B. Ausgleichsgebiete an Bayern für die Abgabe von Neu-Ulm (Fusion mit Ulm im Südweststaat) und dem Raum Aschaffenburg (Metropolregion Rhein-Main). Teilweise wachsen auch historische Landstriche – z. B. die durch den Rhein geteilte Pfalz – wieder zusammen.

Folgende Fusionen, Teilungen und Verschiebungen sind in der Hauptsache angedacht:

Kenngrößen für diese Neugliederung:

  • Ländergrößen zwischen 30.317 und 71.337 km²
  • Einwohnerzahlen zwischen 6,3 und 16,3 Millionen
  • Einwohnerdichten zwischen 156 und 538 Einwohnern pro km²
  • Alle 11 Metropolregionen liegen je ungeteilt in genau einem der 8 Länder
    • Die 8 größten Metropolregionen liegen je in genau einem der 8 Länder
    • Jedes Land hat mindestens eine und höchstens zwei Metropolregionen
    • Etwa 50 % bis 75 % der Bevölkerung eines jeden Landes lebt in Metropolregionen

Bei den Einwohnerzahlen der Metropolregionen (MPR) ist zu beachten, dass diese ein raumplanerisch mehr oder weniger willkürlich umfasstes Umland mit einbeziehen. So besteht z. B. die Metropolregion Berlin-Brandenburg aus genau beiden bisherigen Ländern, während die Metropolregion München sich vergleichsweise dicht an der Stadt orientiert. Die Stadt Worms und der Landkreis Bergstraße sind bislang gar gleichzeitiger Bestandteil zweier verschiedener Metropolregionen (Rhein-Main und Rhein-Neckar).

8-Länder-Lösung nach Rutz 1995
Land


 Fläche 
[km²]
[40]
 Einw.
[Mio.]
[40]
 Einw.
je km²
[40]
 Metropol-
regionen


 Einw.
je MPR
[42]

 Einw.
in MPR
[%]
Bayern 71.337 11,4 160 München
Nürnberg 		5,20
3,51 		76
Brandenburg 50.635 7,9 156 Berlin 5,95 75
Mittelrhein-Hessen 35.011 8,1 231 Rhein-Main 5,52 68
Niedersachsen 44.182 8,9 201 Hannover
Bremen 		3,91
2,37 		71
Nordelbingen 37.975 6,3 166 Hamburg 4,27 68
Nordrhein-Westfalen 30.317 16,3 538 Rhein-Ruhr 11,47 70
Pfalz-Schwaben 42.855 12,8 299 Stuttgart
Rhein-Neckar 		5,29
2,36 		60
Thüringen-Sachsen 44.226 8,9 201 Sachsendreieck 4,36 49
 Bundesrepublik  Deutschland 357.104 82,219 230 alle 57,98 71

Alternativ: 17-Länder-Modell nach Rutz

Alternativ zu den Lösungen, die eine Verringerung der Anzahl Länder vorsehen, hat Werner Rutz auch ein Modell vorgelegt, das die Anzahl der Länder in etwa erhält, sich jedoch deutlich stärker an den existierenden Verdichtungs- und Wirtschaftsräumen orientiert. Dabei wurde untersucht, inwieweit ein Verdichtungsraum geeignet erscheint, Kern eines (u. U. kleineren) Landes zu werden. Hierzu wurde u. a. geprüft, ob der jeweilige Verdichtungsraum zusammen mit seinem Umland auf die Mindesteinwohnerzahl von 1,9 Millionen (Vergleichszahl Mecklenburg-Vorpommerns) käme oder nicht.[43]

Die entstehenden Länder wären landsmannschaftlich vergleichsweise homogen. Dem folgend, orientiert sich die Namensgebung z. T. an mittelalterlichen Territorialnamen.[40][44]

Dieses Modell ergibt:

  • Ländergrößen zwischen 8.438 und 40.461 km²
  • Einwohnerzahlen zwischen knapp 2 und 16 Millionen
  • Einwohnerdichten zwischen 81 (MV) bzw. 152 und 570 Einwohnern pro km²
  • Die elf Metropolregionen liegen in je verschiedenen Ländern.
    • Auch kleinere Ballungsgebiete bleiben ungeteilt

In der Spalte „Zentren“ sind Metropolregionen je fett gedruckt. Auch namentlich nicht genannte größere Städte der Metropolregion liegen im jeweiligen Land. Indes liegen u. U. Randbereiche, die bislang raumplanerisch zur Metropolregion gezählt werden, in Nachbarländern, da sie eher dem Einzugsgebiet eines dortigen, kleineren Zentrums zuzuordnen sind.

17-Länder-Lösung nach Rutz
Land
(umfasst in der Hauptsache)

 Länder

 Fläche 
[km²]
[40][44]
 Einw.
[Mio.]
[40][44] 		Einw.
je km²

 Zentren



Baiern (sic!)
Oberbayern, Niederbayern, Oberpfalz 		BY 38.158 6,09 160 München, Regensburg, Ingolstadt, Passau, Landshut
Brandenburg
Brandenburg, Berlin, Nordhälfte Sachsen-Anhalts 		BB, BE, ST 40.461 7,10 175 Berlin, Magdeburg
Ems-Weser-Land
Freie Hansestadt Bremen und Westen Niedersachsens, Tecklenburger Land 		NI, HB, NW 24.243 3,84 158 Bremen, Osnabrück
Engern
Südliche Hälfte des mittelalterlichen Engern –
Ostwestfalen-Lippe, Kreise Holzminden, Hameln-Pyrmont und Schaumburg 		NW, NI 8.866 2,36 266 Bielefeld, Paderborn, Minden
Hessen-Nassau
Hessen, Rheinhessen, Mittelrhein 		HE, RP 26.939 7,20 270 Rhein-Main, Kassel, Koblenz, Marburg
Mecklenburg-Vorpommern
Mecklenburg-Vorpommern 		MV 22.708 1,84 81 Rostock, Schwerin
Nordrhein-Westfalen
Nordrhein-Westfalen ohne Ostwestfalen-Lippe, äußerster Norden von Rheinland-Pfalz 		NW, RP 27.591 15,74 570 Rhein-Ruhr, Aachen, Münster, Siegen
Niederschwaben
Württemberg nördlich der Schwäbischen Alb 		BW 8.438 3,70 438 Stuttgart
Oberschwaben
Oberschwaben inc. des bayerischen Teils 		BY, BW 17.991 2,90 161 Augsburg, Ulm, Konstanz, Kempten (Allgäu)
Ostfalen
In den alten Bundesländern gelegener Teil des mittelalterlichen Ostfalen –
Südosten Niedersachsens 		NI 14.038 3,27 167 Hannover, Braunschweig, Göttingen, Goslar
Ostfranken
Ober-, Unter- und Mittelfranken; Kreise Main-Tauber, Hohenlohekreis,
Landkreis Schwäbisch Hall, Süden der Landkreise Sonneberg und Hildburghausen 		BY, BW 24.751 4,00 162 Nürnberg, Würzburg
Rheinpfalz-Baden
Gesamte Kurpfalz östlich des Pfälzerwaldes, Norden Badens 		BW, RP 9.690 3,87 399 Rhein-Neckar, Karlsruhe, Pforzheim
Sachsen
Sachsen, Südhälfte Sachsen-Anhalts 		SN, SA, TH 27.405 6,33 231 Sachsendreieck, Dessau-Roßlau
Schleswig-Holstein
Schleswig-Holstein, Hamburg, Nordosten Niedersachsens 		SH, HH, NI 25.441 5,21 205 Hamburg, Lübeck, Kiel
Thüringen
Thüringen, Teile des südlichen Sachsen-Anhalts 		TH 16.776 2,55 152 Erfurt, Gera, Jena
Trier-Saarpfalz
Rheinland-Pfalz bis auf den Südosten, Saarland 		RP, SL 13.622 2,48 182 Saarbrücken, Trier, Kaiserslautern
Zähringen
Südbaden bzw. der deutsche Teil Zähringens 		BW 9.613 2,10 218 Freiburg, Villingen-Schwenningen, Offenburg
 Bundesrepublik  Deutschland alle 357.104 82,219 230 alle

Alternativen zur Neugliederung

Alternativ zu einer Neugliederung gibt es zahlreiche Formen einer Zusammenarbeit zwischen den Ländern, die im jeweiligen Fall durch Staatsverträge geregelt werden. Hessen und Rheinland-Pfalz finanzierten bis 2011 gemeinsam die Forschungsanstalt für Garten- und Weinbau in Geisenheim; Berlin und Brandenburg haben jeweils ein gemeinsames Finanz-, Landesarbeits-, Landessozial- und Oberverwaltungsgericht; Niedersachsen und Schleswig-Holstein hatten bis 1991 ein gemeinsames Oberverwaltungsgericht in Lüneburg. Einige Bundesländer kooperieren auch durch die Zusammenlegung von Behörden; z. B. haben Hamburg und Schleswig-Holstein die Datenzentralen, Eichämter und die Landesbanken zusammengelegt. Diese Kooperationen bleiben aber immer punktuell begrenzt; dabei liegt der Schwerpunkt bei einer technisch-organisatorischen Aufgabenteilung. Flächendeckende länderübergreifende Kooperationen gibt es keine.

Ende der 1960er Jahre wurden die sog. Gemeinschaftsaufgaben in das Grundgesetz aufgenommen. Damit sollte sich der Bund an der Erfüllung bestimmter Aufgaben (z. B. Hochschulbau oder Küstenschutz) beteiligen, zu denen einzelne Länder nicht in der Lage waren. Die Gemeinschaftsaufgaben wurden im Zuge der Föderalismusreform jedoch teilweise wieder abgeschafft.

Alternativen zur bisherigen Territorialgliederung wurden in der Regel aus ökonomischen oder verwaltungstechnischen Gründen entwickelt, wenn die vorgegebene Gliederung in Bundesländer als unpraktisch (z. B. zu kleinräumig) empfunden wurde, und man versuchte (allerdings völlig unkoordiniert) größere Einheiten zu schaffen.

Verschiedene öffentliche und private Institutionen haben sich, wenn es ihnen zweckmäßig erschien, eine organisatorisch-territoriale Gliederung gegeben, die zum Teil erheblich von der Gliederung in Bundesländer abweicht. Dabei wurden entweder mehrere Bundesländer zu größeren Einheiten zusammengefasst oder größere Einheiten teilweise auch ohne Rücksicht auf bestehende Landesgrenzen geschaffen. Institutionen, die ein hohes Interesse an effizienten räumlichen (Entscheidungs-)Strukturen haben, sind beispielsweise die Bundespolizei, die Bundesagentur für Arbeit oder das Technische Hilfswerk. Auch wenn diese Strukturen ihre eigene Logik aufweisen, ist es bemerkenswert, dass sich eine Anzahl von 8 bis 10 Raumeinheiten herausgebildet hat und die Stadtstaaten fast immer Teil einer größeren Einheit sind.[45]

Aber auch die Landesrundfunkanstalten der ARD versuchen, die regionale Zugehörigkeit über Ländergrenzen hinweg zu prägen („Mitteldeutschland“, „SWR3-Land“). Postleitregionen und Telefonvorwahlbereiche weichen noch erheblicher von der bestehenden Ländergliederung ab. Letztlich sind dadurch sich vielfach überschneidende Einheiten entstanden.

Siehe auch

Einzelnachweise

  1. ↑ Siehe Änderungsübersicht zu Artikel 29 GG auf www.verfassungen.de.
  2. ↑ Klaus-Jürgen Matz: Länderneugliederung. Zur Genese einer deutschen Obsession seit dem Ausgang des Alten Reiches. Schulz-Kirchner Verlag, Idstein 1997, S. 29.
  3. ↑ Ernst-Hermann Grefe: Die Mediatisierungsfrage und das Fürstentum Lippe in den Jahren 1848–1849. Naturwissenschaftlicher und Historischer Verein für das Land Lippe, Detmold 1965, S. 64.
  4. ↑ Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band II: Der Kampf um Einheit und Freiheit 1830 bis 1850. 3. Aufl., W. Kohlhammer, Stuttgart [u. a.] 1988, S. 794–796.
  5. ↑ Karl-Ulrich Gelberg: Neugliederung des Reiches (1919–1945), in: Historisches Lexikon Bayerns.
  6. ↑ Everhard Holtmann: Die Krise des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung, in: Die Weimarer Republik, Bd. III (online).
  7. ↑ Die Bundesländer: Beiträge zur Neugliederung der Bundesrepublik; Diskussion und Ergebnisse der Weinheimer Tagung / Referate von H. L. Brill …, Inst. zur Förderung Öffentl. Angelegenheiten, Frankfurt am Main 1950 (Wissenschaftliche Schriftenreihe des Instituts zur Förderung Öffentlicher Angelegenheiten e.V.; 9), S. 47 f.
  8. ↑ Reinhard Schiffers: Weniger Länder – mehr Föderalismus? Die Neugliederung des Bundesgebietes im Widerstreit der Meinungen 1948/49–1990. Eine Dokumentation. Droste, Düsseldorf 1996; Dokument Nr. 20b 9.–22.4. und 3.–16.9.1956: Ergebnisse der zugelassenen Volksbegehren.
  9. ↑ BVerfGE 5, 34 – Baden-Abstimmung
  10. ↑ Volksbegehren 1956: Statistischer Bericht des Statistischen Landesamtes
  11. ↑ BVerfGE 13, 54 – Neugliederung Hessen.
  12. ↑ Schiffers, Weniger Länder – mehr Föderalismus?, Droste, Düsseldorf 1996; Dokument Nr. 31 1965–1970: Tagungen zur Frage der Neugliederung.
  13. ↑ Regierungserklärung von Bundeskanzler Willy Brandt vor dem Deutschen Bundestag in Bonn am 28. Oktober 1969.
  14. ↑ Schiffers, Weniger Länder – mehr Föderalismus?, Droste, Düsseldorf 1996; Dokument Nr. 40a 20.2.1973: Ernst-Gutachten zur Neugliederung.
  15. ↑ Erich Röper: Aspekte der Neugliederung des Bundesgebiets. In: Der Staat. 14. Jg. (1975), S. 305.
  16. ↑ Edda Müller: Der Stand der Neugliederungsdiskussion. In: Die Öffentliche Verwaltung. 27. Jg. (1974), Heft 1, S. 1.
  17. ↑ Schiffers, Weniger Länder – mehr Föderalismus?, Droste, Düsseldorf 1996; Dokument Nr. 37d 1.6.1970: Ergebnis des Volksentscheids in Baden.
  18. ↑ Schiffers, Weniger Länder – mehr Föderalismus?, Droste, Düsseldorf 1996; Dokument Nr. 46a 19.1.1975 Ergebnisse der Volksentscheide in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz.
  19. ↑ Bundesrat, Drs. 551/75, 5. September 1975.
  20. ↑ BVerfGE 49, 15 – Volksentscheid Oldenburg.
  21. ↑ Ein Land – 16 Länder – oder darf es ein bisschen weniger sein?
  22. ↑ Reinhard Schiffers: Weniger Länder, mehr Föderalismus?, Droste, Düsseldorf 1996, S. 88 f.
  23. ↑ BVerfGE 96, 139 – Volksbegehren Franken.
  24. ↑ Volksbegehren Mitteldeutschland Online auf http://www.neugliederung-bundesgebiet.de,/ abgerufen am 15. September 2015.
  25. ↑ Bescheid Bundesinnenministerium 30.09.2015 Online auf http://www.neugliederung-bundesgebiet.de,/ abgerufen am 5. November 2015.
  26. ↑ Beschwerde vom 2. November 2015 an das Bundesverfassungsgericht betr. Zulassung eines Volksbegehrens gem. Art. 29 Abs. 4 GG im Raum Leipzig / Halle (Saale) Online auf http://www.neugliederung-bundesgebiet.de,/ abgerufen am 5. November 2015.
  27. ↑ Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Kommissionsdrucksache 0033 (PDF; 128 kB).
  28. ↑ Dokumentiert beispielsweise hier: „Es war […] der fehlende politische Rückhalt, an dem die Umsetzung der Untersuchung [gemeint ist das Ernst-Gutachten, Anm. d. Verf.] scheiterte – was der damals zuständige Minister später frank und frei zugegeben hat (vgl. Genscher 1995: 124 f.).“ - Wilfried Erbguth, Andreas Stefansky: Die Neugliederung des Bundesgebiets: eine Standortbestimmung, in: Informationen zur Raumentwicklung (IzR) 5.2014, hrsg. vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn 1998, S. 394.
  29. ↑ Spiegel.de: Kramp-Karrenbauer: "Nur noch sechs oder acht Bundesländer". Online auf www.spiegel.de, abgerufen am 24. Oktober 2014.
  30. ↑ http://www.saarbruecker-zeitung.de/aufmacher/leitartikel/Zukunft-Saarland;art222429,5269152 Saarland muss schlanker werden. Zukunftsfähigkeit setzt weitere Sparmaßnahmen voraus.
  31. ↑ Werner Rutz: Die Gliederung der Bundesrepublik in Länder: ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1995, S. 96.
  32. ↑ Die Anregung eine solche Kompensation durch Aus- oder Aufbau von Mittelinstanzen („Provinzen“) zu bewerkstelligen wurde auf dem Cappenberger Gespräch gemacht. Vgl. Länderreform und Landschaften (1969 – Münster), Schriftenreihe Cappenberger Gespräche Bd. 3. G. Grotesche Verlagsbuchhandlung, Köln/Berlin 1970, S. 83 f.
  33. ↑ Auch Rutz schlägt für seine Sechs-Länder-Lösung die Einrichtung von Mittelinstanzen („Landschaftsverbände neuer Art“) vor, die in der Regel mit bestehenden Regierungsbezirken bzw. Trägern der Regionalplanung zu verschmelzen seien, um eine „sparsame und wirkungsvolle Länderverwaltung“ zu gewährleisten. Werner Rutz, Die Gliederung der Bundesrepublik in Länder: ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1995, S. 78 ff.
  34. ↑ a b c d e f g h i j k l m n o Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder: Gebiet und Bevölkerung, Stand: 31. Dezember 2007, Einw./km² aus den Originalzahlen errechnet. Alle Zahlen kaufmännisch gerundet.
  35. ↑ Bundesländer: Neuordnung Deutschlands angeregt, Spiegel Online, 19. Januar 2003, abgerufen am 7. Juni 2011.
  36. ↑ Wolfgang Clement, Friedrich Merz: Was jetzt zu tun ist. Freiburg 2010, S. 89 f.; Kein Saarland, kein Bremen, kein Hessen. Eine weitere Option: Deutschland mit acht Ländern, Focus Online, 30. Oktober 2014, abgerufen am 9. Januar 2015.
  37. ↑ Länder-Neuordnung: Plädoyer für die starken Sechs, Spiegel Online, 15. Dezember 2006, abgerufen am 4. Oktober 2012.
  38. ↑ Adrian Ottnad, Edith Linnartz: Sieben sind mehr als sechzehn. Ein Vorschlag zur Neugliederung der Bundesländer, in: Informationen zur Raumentwicklung (IzR) 10.1998, hrsg. vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn 1998, S. 647–659.
  39. ↑ Werner Rutz: Die Gliederung der Bundesrepublik in Länder: ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1995, S. 69–72.
  40. ↑ a b c d e f g Quelle: „Länderneugliederung als Reformoption“ unter besonderer Berücksichtigung von Berlin-Brandenburg (PDF; 530 kB)
  41. ↑ Quelle: „Das Land Baden-Württemberg und die möglichen Grenzveränderungen bei einer Neugliederung des Bundesgebiets“, insbesondere Karte S. 8 (PDF; 518 kB)
  42. ↑ siehe Liste der Metropolregionen in Deutschland
  43. ↑ Werner Rutz, Die Gliederung der Bundesrepublik in Länder: ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1995, S. 82–95.
  44. ↑ a b c Wieviel Länder braucht die Republik? (Rubin, Uni Bochum)
  45. ↑ Markus Eltges: Ausgewählte territoriale Gliederungen in Deutschland, in: Informationen zur Raumentwicklung (IzR) 5.2014, hrsg. vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn 2014, S. 489.

Literatur

  • Daniel Buscher: Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise. Ein Beitrag zur Reform der deutschen Finanz- und Haushaltsordnung (Föderalismusreform). Duncker & Humblot, Berlin 2010, ISBN 978-3-428-13166-2.
  • Benjamin-Immanuel Hoff: Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland. Leske und Budrich, Opladen 2002, ISBN 3-8100-3267-0 (Stadtforschung aktuell 85).
  • Rudolf Hrbek: Das Problem der Neugliederung des Bundesgebietes. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament“. B 46/71, S. 3 ff.
  • Hartmut Kühne: Auslaufmodell Föderalismus? Den Bundesstaat erneuern – Reformblockaden aufbrechen. Olzog, München 2004, ISBN 3-7892-8138-7.
  • Klaus-Jürgen Matz: Länderneugliederung. Zur Genese einer deutschen Obsession seit dem Ausgang des Alten Reiches. Schulz-Kirchner Verlag, Idstein 1997, ISBN 3-8248-0029-2 (Historisches Seminar NF 9).
  • Werner Rutz, Konrad Scherf, Wilfried Strenz: Die fünf neuen Bundesländer. Historisch begründet, politisch gewollt, und künftig vernünftig? Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1993, ISBN 3-534-12114-7.
  • Werner Rutz: Die Gliederung der Bundesrepublik in Länder. Ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1995, ISBN 3-7890-3686-2 (Föderalismus-Studien 4).
  • Reinhard Schiffers: Weniger Länder – mehr Föderalismus? Die Neugliederung des Bundesgebietes im Widerstreit der Meinungen 1948/49–1990. Eine Dokumentation. Droste, Düsseldorf 1996, ISBN 3-7700-5195-5 (Dokumente und Texte / Kommission für Geschichte des Parlamentarismus und der Politischen Parteien 3).
  • Reinhard Timmer: Neugliederung des Bundesgebietes. Kurzfassung des Berichtes der Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes. Herausgegeben im Auftrag des Bundesministeriums des Innern von der Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes. Carl Heymanns, Köln [u. a.] 1974.

Weblinks

Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Spezial:Permanenter_Link/151674571